Rapport du Conseil des Prélèvements Obligatoires

La fiscalité locale

Le Conseil des Prélèvements Obligatoires (CPO), créé en 2005 pour remplacer le Conseil des impôts, est un organisme associé à la Cour des comptes. Il est composé de huit magistrats ou fonctionnaires, choisis pour leurs compétences en matière de prélèvements obligatoires ainsi que de huit personnalités qualifiées, choisies à raison de leur expérience professionnelle. Le Premier président de la Cour des comptes préside le CPO. C'est en mai dernier que le CPO a décidé de consacrer ses travaux à la fiscalité locale.

Le rapport du CPO dresse tout d'abord le constat d'une augmentation de la part des dépenses des collectivités territoriales, passées en trente ans de 17% à 21,5% des dépenses publiques. Cette augmentation se retrouve dans tous les pays de l'Union, est générale au sein de l'OCDE, et se situe à un niveau moyen en France, où le poids du secteur public local reste à un niveau intermédiaire. La fiscalité locale, avec 102,5 Mds€ représente 55% des ressources.

La progression de la dépense publique locale sur la période 1980-2004 s'explique pour près de la moitié par les transferts de compétences liées notamment à l'approfondissement de la décentralisation (les dépenses d'intervention étant devenues, depuis 2002, le principal poste de dépenses des collectivités territoriales) et les collectivités locales sont le premier investisseur public puisqu'elles assurent plus de 70 % à l'investissement public, à l'instar des collectivités locales de l'Union européenne.

La progression des dépenses des collectivités territoriales s'est accompagnée d'une augmentation des prélèvements fiscaux, puisque les collectivités territoriales sont dans l'obligation légale de présenter leurs budgets en équilibre.

Le rapport du CPO constate que la fiscalité locale est peu lisible pour le contribuable, que son efficacité économique est incertaine, en dépit de la récente réforme de la taxe professionnelle dont le CPO n'a pu mesurer tous les effets. Il observe surtout, que l'équité entre les contribuables ainsi que celle entre les collectivités ne sont pas assurées.

Les écarts de richesse entre les collectivités territoriales sont forts en France : le potentiel fiscal par habitant en 2007 variait, en France métropolitaine, du simple au double entre les régions, du simple au quadruple entre les départements, de un à mille entre les communes.

Les mécanismes actuels de péréquation ne corrigent qu'à peine la moitié des disparités constatées.

De plus, la part de la péréquation est trop faible, puisqu'elle n'atteint que 16% de la dotation globale de fonctionnement (DGF). En outre, le principe de la compensation « à l'euro près » a pour effet de « geler » les inégalités existantes.

Concernant les contribuables, les impôts directs locaux ne tiennent pas suffisamment compte ni du niveau de revenu, ni de la valeur réelle des biens fonciers. La taxe d'habitation est par exemple nettement régressive à partir du sixième décile de revenu.

Pour remédier à ces carences, le CPO formule deux catégories de propositions qui permettent d'une part de corriger les inégalités entre collectivités territoriales, d'autre part de corriger les inégalités entre contribuables.

1) Renforcer les mécanismes de péréquation entre les collectivités territoriales

Le CPO préconise d'augmenter la part relative des dotations péréquatrices au sein de la DGF et de renforcer les mécanismes de péréquation de la Cotisation sur la Valeur Ajoutée des Entreprises (CVAE). Le CPO suggère également de réduire le nombre des collectivités bénéficiaires de la péréquation, pour remédier aux effets de saupoudrage actuels.

De façon plus ambitieuse, le CPO préconise de faire approuver, chaque année, par le Parlement, un objectif de réduction des inégalités entre collectivités.

2) Actualiser les bases de la taxe d'habitation et de la taxe foncière pour corriger les effets les plus négatifs de l'impôt direct local

L'absence de revalorisation des bases de la fiscalité locale induit des transferts de charges importants au détriment des contribuables les plus modestes et participe directement au caractère régressif de l'impôt local. Le CPO écarte l'hypothèse d'une révision au fil de l'eau, trop lente à produire ses effets, ainsi que celle d'une valorisation annuelle au prix du marché, trop volatil.

Le CPO considère qu'une révision générale des bases est nécessaire et serait moins difficile à mettre en oeuvre aujourd'hui compte tenu des modifications apportées à la taxe d'habitation depuis 1990/1992. Cette revalorisation s'appuierait sur les valeurs vénales des biens et serait révisée tous les cinq ans.

Le CPO a également examiné des scénarios plus volontaristes de suppression de la taxe d'habitation, sans équivalent dans l'OCDE et particulièrement anti-redistributive. Aucune solution de remplacement de cet impôt (création d'une imposition locale sur le revenu, partage d'impôts nationaux ou dotations garanties) n'apparaît totalement exempte d'inconvénients.

Quoi qu'il en soit, le CPO considère qu'il ne faut pas confondre l'autonomie de gestion des collectivités locales - c'est-à-dire les moyens effectivement disponibles pour agir - avec l'autonomie financière ou même fiscale. Celle-ci semble devoir prévaloir, alors même qu'elle est souvent plus apparente que réelle. L'exemple allemand, où la décentralisation est bien plus forte qu'en France mais où la part des recettes propres est pourtant bien plus faible, montre que la libre administration peut être garantie par d'autres mécanismes. Mais la diminution des recettes propres des collectivités territoriales ne saurait dans ce cas être envisagée sans garantie constitutionnelle forte.